ENSLIGE MINDREÅRIGE ASYLSØKERE – SAMFUNNETS STEBARN?

Publisert: 10. juli 2017

Følgende artikkel er en oppdatert versjon av artikkel som ble publisert i Fosterhjemskontakt i februar 2017.

Det følger av både barnevernloven og barnekonvensjonen at enslige mindreårige asylsøkere har rett til like god omsorg som andre barn uten egnede omsorgspersoner. Dette tilsier plassering i fosterhjem. Men det skjer sjelden.

Barnevernlovens klare utgangspunkt er at alle barn, herunder flyktningbarn, skal sikres de samme rettigheter. Dette følger også av internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av, som FNs Barnekonvensjon, Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (EMK), FNs konvensjon om flyktningers rettsstilling, og FNs konvensjon om rasediskriminering. Sistnevnte konvensjons artikkel 5 slår fast at diskriminering på grunn at etnisitet er forbudt, og konvensjonen forplikter statene til å forebygge og hindre alle former for slik diskriminering

Av særlig relevans for enslige mindreårige asylsøkere er barnekonvensjonen art. 20, jf art. 22 nr 2. Det følger av sistnevnte bestemmelse at dersom det ikke er mulig å finne foreldre eller andre familiemedlemmer til barn som søker flyktningstatus, skal barnet gis samme beskyttelse i henhold til konvensjonen som ethvert annet barn som av en eller annen grunn permanent eller midlertidig er berøvet sitt familiemiljø. Det følger videre av art. 20 at et barn som midlertidig eller permanent er fratatt sitt familiemiljø, skal ha rett til særlig beskyttelse og bistand fra staten.

Dette skulle innebære at ved ankomst til Norge skulle enslige mindreårige asylsøkere plasseres etter barnevernloven som andre barn som ikke har foreldre eller andre som kan ha omsorg for dem. Det vil si først og fremst i fosterhjem, som i henhold til barnevernlovens forarbeider er det foretrukne plasseringsalternativet.

Men slik er det ikke. Disse barna faller mellom to stoler. Fra myndighetenes side blir disse barna ikke først og fremst betraktet som barn uten omsorg, men som asylsøkere.

I henhold til utlendingsloven § 95 er det et statlig ansvar å innkvartere asylsøkere, og også ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere var tidligere primært ansett å være utlendingsmyndighetenes ansvar.

Alle enslige mindreårige asylsøkere ble tidligere tilbudt plass i asylmottak drevet av private aktører i regi av UDI, i påvente av behandlingen av asylsaken og etterfølgende bosetting eller retur til hjemlandet

Det var UDIs ansvar å sørge for at alle enslige mindreårige asylsøkere fikk tilfredsstillende omsorgs- og boforhold på mottakene. Dette ansvaret for innholdet i og kvaliteten på tilbudet var i svært liten grad regulert i lov eller forskrift. Det samme gjaldt den enslige mindreårige asylsøkerens rettssikkerhet under oppholdet.

Kritikk

Forholdene for enslige mindreårige asylsøkere har i mange år vært et tema i den offentlige debatt. Det at enslige mindreårige asylsøkere i asylmottak ikke hadde tilbud med samme kvalitet som barn i barneverninstitusjoner, ble kritisert av ulike organisasjoner som er opptatt av barns rettigheter og levekår. Det ble påpekt at manglende oppfølging i den første perioden i Norge medførte at mange enslige mindreårige fikk vansker med tilværelsen både psykisk og sosialt, og ofte ble avhengige av offentlig bistand etter bosetting.

Norge ble også kritisert for forholdene av FNs barnekomité, som i 2005 anbefalte at tilbudet i asylmottak burde bedres, både med tanke på ressurser og de ansattes kompetanse. Barnekomiteen uttalte at bistanden og omsorgen til enslige mindreårige asylsøkere burde være på samme nivå som i institusjoner innenfor barnevernet.

Norske myndigheter tok dette til seg, og ved lovendring i 2008 ble omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere overført til barnevernet. I første omgang skulle dette gjelde for de som var under 15 år.

Forskjellig omsorgsansvar

Omsorgsansvaret ble lagt til Barne- ungdoms og familieetaten (Bufetat), ikke til den kommunale barneverntjenesten, som ellers er den instansen innen barnevernet som har omsorgsansvar for barn. Dette følger av bestemmelsen som ble innført i barnevernloven

• 5A-1 i 2008, hvor det fremkommer at Bufetat skal gi barn som har kommet til riket og søkt asyl uten foreldre eller andre med foreldreansvar, tilbud om opphold på et omsorgssenter for mindreårige. Det følger av bestemmelsens andre ledd at tilbudet gjelder fra barnet blir overført fra utlendingsmyndighetene, det vil si etter at politiet har registrert søknaden om asyl, og frem til barnet får avgjort sin asylsøknad og enten blir bosatt i en kommune eller returnert til hjemlandet.

Det fremkommer av forarbeidene til lovendringen, Ot.pr. nr 28 (2007-2008) at regjeringen tok sikte på å overføre ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år til barnevernet i løpet av 2009.

Fra § 5A-1 tredje ledd siteres: «Bestemmelsen gjelder barn som er under 15 år når asylsøknaden fremmes. For barn over 15 år gjelder bestemmelsen fra den tid Kongen bestemmer.»

Det kom imidlertid aldri noen bestemmelse fra Kongen, og enslige mindreårige asylsøkere som er over 15 år når søknad om asyl fremmes anses fortsatt ikke å være barnevernets ansvar.

Midlertidig opphold

For enslige mindreårige asylsøkere som har fylt 16 år når UDI fatter vedtak i asylsaken ble det i 2009 videre innført et innstrammingstiltak som gjorde deres situasjon mer uforutsigbar. Det kom da inn en bestemmelse i utlendingsforskriften § 8-8 om begrenset oppholdstillatelse

for de som ikke har annet grunnlag for opphold enn at de er uten forsvarlig omsorg ved retur. Disse fikk tidligere opphold på humanitært grunnlag, også etter fylte 18 år. Nå får de kun midlertidig opphold frem til fylte 18 år, jf utlendingsloven § 38 første ledd. Tillatelsen kan ikke fornyes, og når de fyller 18 år forventes det at de returnerer til hjemlandet.

Denne ordningen med midlertidig opphold er gjenstand for bekymring hos mange som er opptatt av barns situasjon og rettigheter, og ble tatt opp av flere organisasjoner i et åpent brev til Stortinget i februar 2016. [1]

I brevet fra disse organisasjonene ble Stortinget innstendig bedt om å avskaffe ordningen med midlertidig opphold. Det vises til at det er bredt dokumentert at midlertidig oppholdstillatelse påvirker barn og unges psykiske helse og generelle situasjon svært negativt, da det innebærer en usikker og traumatiserende situasjon. Det vises til at enslige mindreårige asylsøkere i utgangspunktet er en sårbar gruppe, som i betydelig større grad enn andre ungdommer har psykiske helseplager, og som langt oftere har vært utsatt for traumer eller overgrep. Det vises videre til at det er dokumentert at det er vanskelig for barn og unge med midlertidige tillatelser å integrere seg i det norske samfunnet, samt til at per september 2015 hadde 75 av 221 ungdommer som hadde fått en midlertidig tillatelse, forsvunnet. Det uttrykkes i brevet bekymring for at disse ungdommene kan ha blitt utsatt for menneskehandel eller andre former for utnyttelse. Det vises til at det ikke er dokumentert at slikt begrenset opphold brukt som et virkemiddel for å sende et signal til andre barn om ikke å legge ut på flukt, har noen effekt.

Det er pr i dag ikke foretatt noen endringer i lovverket vedrørende midlertidig opphold.

Forskjellig standard i bo- og omsorgstilbud

Mens enslige mindreårige under 15 år tilbys plass i omsorgssentre, er statens tilbud til enslige mindreårige over 15 år fortsatt plass i asylmottak administrert av UDI, hovedsakelig drevet av private aktører.

UDIs ansvar for asylmottakene er fortsatt ikke nærmere regulert i lov eller forskrift, og det er uklare normer for hva som anses om tilstrekkelig bemanning, kompetanse hos de ansatte, boligstandard og ressurser til miljøarbeid. Mens barnevernloven§ 4-1 presiserer at det skal legges vekt på å finne tiltak som kan gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen, slik at barn i minst mulig grad blir utsatt for utilsiktede flyttinger, ser det ikke ut til at dette hensynet er prioritert ved plasseringer av enslige mindreårige. På Dagsrevyen den 1.2.17 kom det frem at på grunn av nedleggelser av asylmottak var noen enslige mindreårige asylsøkere blitt flyttet mellom 9 forskjellige asylmottak i løpet av 13 måneder.

Når det gjelder Bufetats omsorgssentre følger det av bvl § 5A-7 at disse skal ha samme standard som barneverninstitusjoner, og at forskrift om krav til kvalitet og bemanning, skal gjelde tilsvarende for omsorgssentre. De skal også være underlagt tilsyn og kontroll på samme måte som ordinære barneverninstitusjoner.

Når det gjelder barneverninstitusjoner, fins det i praksis to typer; «Atferdsinstitusjoner» skal gi barn og ungdom med alvorlige atferdsproblemer i form av rus, kriminalitet eller annen normløs atferd, et behandlingstilbud med formål å endre deres atferd. «Omsorgsinstitusjoner» er for barn uten slike atferdsproblemer, som primært har et omsorgsbehov. Det er forutsatt i barnevernlovens forarbeider at opphold i barneverninstitusjon skal være et midlertidig tiltak, og ikke strekke seg over lengre tid enn nødvendig, da det generelt anses bedre for barn å vokse opp i mer familielignende omsorgsbaser.

Omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere har i prinsippet samme formål som barnevernets omsorgsinstitusjoner; de skal ivareta omsorgen for barn som ikke har andre omsorgspersoner som kan ivareta dem, for en kortere eller lengre periode.

Dagens barneverninstitusjoner består stort sett av små enheter med få plasser, fordi det anses best for barna at de ligner mest mulig på vanlige hjem.

Det fremgår uttrykkelig av barnevernlovens forarbeider at også omsorgssentrene skal deles inn i mindre avdelinger. Det har imidlertid utviklet seg en praksis hvor omsorgssentrene har større avdelinger enn de ordinære barneverninstitusjonene, og med bare halvparten så mye personale. I ordinære barneverninstitusjoner er bemanningsfaktoren på mellom 5 og 6 årsverk pr barn, mens i omsorgssentre ligger den på rundt 2 årsverk pr barn. I UDIs asylmottak for enslige mindreårige over 15 år er bemanningen enda lavere; kun rundt 0,3 til 0,4 årsverk pr barn.[2]

FNs barnekomité ga i 2010 uttrykk for bekymring over at enslige mindreårige asylsøkere over 15 år ikke fikk et likeverdig tilbud som de under 15 år. Barnekomiteen anbefalte at barnevernets ansvar for enslige mindreårige asylsøkere ble utvidet til å omfatte barn over 15 år som forutsatt.

Men istedenfor å følge opp disse anbefalingene og forutsetningene gikk norske myndigheter i motsatt vei. Den 2.11.16 sendte Barne- og likestillingsdepartementet på høring forslag til en ny lov om omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere (omsorgssenterloven). Forslaget innebar at omsorgssentrene skulle tas ut av barnevernloven og reguleres i egen lov med lavere krav til standard i bo- og omsorgstilbudet, herunder lavere krav til bemanning og kompetanse.

Sett på bakgrunn av den store flyktningstrømmen og de høye asylankomstene i 2015, er behovet for et regelverk og et mottaksapparat som lett kan tilpasses varierende ankomster, samt at det er behov for å holde kostnadsnivået nede. Men begrunnelsen, slik den fremkom av høringsnotatet, er mangelfull; det vises til at enslige mindreårige asylsøkere skiller seg fra andre barn med tiltak fra barnevernet, og at de har andre behov enn barn i det ordinære barnevernet.

Det er imidlertid en kjensgjerning at mange enslige mindreårige asylsøkere har opplevd store påkjenninger som fattigdom, vold, krig, seksuelle overgrep og tap av nære omsorgspersoner før ankomst til Norge.

Dette gjør dem særlig sårbare, og gjør at risikoen for å utvikle psykiske plager og lidelser er stor. En stor andel av disse barna lider av post-traumatisk stress, angst og depresjon. Denne gruppen barn har derfor minst like stort behov for tett omsorg og oppfølging av kompetente voksne som andre barn i barnevernet.

Plassering i store avdelinger med lav bemanning og lav kompetanse innebærer en risiko for at disse barnas behov ikke blir sett og fanget opp, noe som kan få svært alvorlige konsekvenser for barnets utvikling. Større avdelinger og færre voksne for å ivareta barna, kan også innebære risiko for økte antall forsvinninger og menneskehandel.

Departementet har heldigvis senere trukket forslaget om omsorgssenterlov, og vil vurdere disse barnas omsorgssituasjon på nytt.

Omsorg og botilbud etter at asylsøkerfasen er avsluttet

Det følger av barnevernloven § 3-4 at når det er fattet vedtak om bosetting av enslige mindreårige flyktninger og asylsøkere, skal kommunen som har påtatt seg å ta imot dem foreta en vurdering av den enkeltes behov og på denne bakgrunn tilby egnet botiltak.

Dersom kommunen i forbindelse med vurderingen etter første ledd finner rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4, skal barneverntjenesten undersøke forholdet, jf. § 4-3.

Ved bosetting får den enslige mindreårige oppnevnt verge av fylkesmannen i det fylket hvor den mindreårige blir bosatt, jf vergemålsloven § 16. Vergen erstatter representanten som har vært oppnevnt for barnet i asylsøkerfasen etter utlendingsloven § 98d. Verken representanten eller vergen har noe omsorgsansvar for barnet, men har ansvar for å treffe de avgjørelser som ligger til foreldreansvaret.

Omsorgsansvaret etter bosetting er uklart regulert i lovverket. I tidsskriftet Norges barnevern blir dette drøftet av Margrete Aadnanes og Lutine de Wal Pastoor i artikkelen «Blir enslige mindreårige flyktninger diskriminert? – En drøfting av deres rettigheter til omsorg etter bosetting»

Nytt prosjekt som skal forbedre enslige mindreårige flyktningers situasjon

UDI, UNE og PU går nå sammen i et nytt prosjekt med oppstart i august i år, hvor hele asylprosessen til barn skal følges; fra registrering hos Politiets utlendingsenhet, gjennom asylsaksgangen, mottaksplasseringen, klageprosessen og til retur eller bosetting.

Formålet er å sikre et barneperspektiv i hele saksløpet i forvaltningen, identifisere kunnskapsbehov og bidra til mer strategisk bruk av barnefaglig kompetanse.

Dette blir spennende!

[1] Åpent brev til Stortinget datert 8.2.2016, om midlertidig oppholdstillatelse til enslige barn på flukt, fra Juristforbundet, Røde Kors, LNU, Norsk Sykepleierforbund, SOS-barnebyer, PRESS, Antirasistisk senter, Margreth Olin, Norsk Folkehjelp, UngXit, Fellesorganisasjonen, ECPAT Norge, Vergeforeningen, Barnesykepleierforbundet, Norske Sosialarbeidere Uten Grenser, Juss-Buss, ANNEX, Norsk Barnevernsamband, Unge Duer, Norsk barnelegeforening, NOAS og Redd Barna

[2] Høringsnotat fra BLD om ny lov om omsorgssentre for enslige mindreårige asylsøkere, s 24